发布人:夏小平?彭建国 发表日期：2009-09-11
对有关国家机关制定的规范性文件进行备案审查，是宪法和法律赋予地方各级人大的一项监督职权，也是维护社会主义法制统一的一项重要制度。为认真贯彻落实好《监督法》及省出台的条例，市、县人大先后都制定了相应的规范性文件备案审查办法，并已付诸实施。但从地方实践来看，各地实施的情况不尽如意。如何让规范性文件备案审查这一“久藏深闺”的监督形式走进人大监督实践，发挥其应有的作用。笔者认为，做好地方人大规范性文件备案审查应做到“五明确、五到位”。
1、明确目标意义，组织保障到位。一个违反宪法、法律和法规、不适当或有失公正的规范性文件一旦实施，危害的不是一个人或者几个人的利益，而是影响到一个方面、一个系统、一个地区，会在一个较长时间，损害成千上万人民群众的利益，甚至会引起社会的不稳定。地方人大常委会对规范性文件的合法性、科学性、可行性进行审查，其实质就是代表人民参与管理本行政区域内的具体事务，使权力的行使不致于脱离民主与科学的准则，防止权力滥用，保障人民的权力真正用来为人民谋利益，它是保障宪法和法律正确实施的有效手段，是维护社会公平正义，提高文件的合法性有效性，推动依法行政的重要措施。加强对规范性文件备案审查有利于人大及其常委会监督职能的充分发挥，有利于规范公共权力的运行。为此，地方人大常委要将规范性文件备案审查工作摆上重上位置，列入议事日程，做到机构确定、人员确定、职责确定，同时要完善规范性文件备案审查制度，明确规定规范性文件备案审查的范围和内容；明确规定规范性文件备案审查的程序；建立健全规范性文件备案审查的纠错机制，做到有章可循，为规范性文件备案审查工作步入法制化、轨道化提供保障。
2、明确审查范围，文件报备到位。做好规范性文件备案审查工作，首先要对规范性文件作出明确的界定，这是做好备案审查工作的前提条件。规范性文件是指地方各级国家机关为执行法律、法规，在其职权范围内依照一定程序制定的除法律、规章以外，涉及公民、法人或其他组织权利和义务，具有普遍约束力，可以反复适用的文件。首先，从规范性文件的制定主体来看，应限于各级国家机关，包括权力机关、行政机关、司法机关和具有行政管理职能的事业单位以及其他组织。其次，从规范性文件所规范的内容和效力来看，它必须涉及公民、法人或者其他组织的权利和义务，对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力，其规范的对象是不特定的人，不是一次性适用而是可以反复适用。只要把握以上基本特征，凡是规范性文件制定机关制定的涉及公民权利和义务的具有普遍约束力的文件，不论其表现形式如何，也不论是什么名称，如意见、办法、规定、纪要等，都应当报送人大常委会备案审查，要真正做到应报不漏、有件必备。
3、明确审查标准，依法审查到位。按照监督法规定，规范性文件备案审查主要围绕法律法规规定的“不适当的、”“同宪法、法律法规相抵触的”和“超越法定权限”的来进行。首先要加强对规范性文件的合法性审查，主要包括制定规范性文件的主体是否合法，即主体资格是否有法律依据；规范性文件规定的事项是否越权，即是否规定了应有法律或上级机关规定的事项；规范性文件是否有剥夺、限制公民、法人和其他组织的合法权益，是否增加了公民、法人和其他组织义务的规定；规范性文件是否与法律、法规相抵触；制定规范性文件的程序是否违法。其次，加强对规范性文件的合理性审查，主要审查制订规范性文件的动机、目的、原则以及是否符合公正、合理、客观、适度的一般要求。同时还要对不同机关的规范性文件对同一事项的规定是否协调一致、相互矛盾方面加强审查。
4、明确审查程序，规范审查到位。大体来说，规范性文件备案审查程序、步骤包括以下四个环节：（1）审查的启动。规范性文件自公布之日起三十内，由规范性文件制定机关将备案报告、规范性文件正式文本、起草说明及制定决议、决定的相关法律、法规政策等有关资料报送人大规范性文件备案审查机构备案。（2）审查。规范性文件备案审查机构对符合报备要求的规范性文件予以备案登记，并按涉及的内容在15日内分送人大常委会相关工作机构审查。（3）形成书面审查建议。人大常委会工作机构经审查，认为规范性文件存在监督法第三十条所列情形之一的，提出书面审查意见，报主任会议同意后，建议制定机关修改或者废止该规范性文件。（4）发出书面审查建议。规范性文件审查结束后，人大规范性文件备案审查机构将审查结果书面告知提出审查要求或者审查建议的规范性文件制定机构。规范性文件制定机关应在收到书面审查意见之日起一个月内提出是否修改或废止该规范性文件的意见，并书面报告备案审查机构。备案审查工作机构应当及时将制定机关的处理意见向人大常委会有关工作机构反馈，并报告人大常委会主任会议。
5、明确不同处理方式，监督落实到位。无论是下级人大做出的决议、决定，还是同级政府的决定、命令，都是具有约束力的文件。一旦撤销，就会失去效力，产生严重的法律后果。因此，必须严肃、慎重地对待审查、撤销规范性文件工作，不能草率从事。对规范性文件备案审查的不同结果，要采取不同的处理方式。经审查，对规范性文件没有违法或不当情况的，应停止审查，由人大常委会的审查机构或有关部门存档；对审查中发现个别规范性文件是违法或者不适当的，应先由人大专门委员会或者常委会有关工作机构同制定机关沟通，建议制定机关自行纠正，如果制定机关根据审查意见自行纠正，予以修改或者废止的，审查程序即告结束；对于个别确属不适当的规范性文件，制定机关拒不自行纠正，在穷尽了其他法定手段后仍然无法解决的情况下，才启动撤销程序，行使撤销权。通过专门委员会或者主任会议向人大常委会提出审查意见和予以撤销规范性文件的议案，通过常委会审议决定，撤销不适当的规范性文件。